近日，一起處罰案件在某市引起不小爭議。該市安監部門在對一家飯店進行檢查時，發現其存在未如實記錄安全生產教育和培訓情況、未按照規定制定生產安全事故應急救援預案并未定期組織演練的行為，遂依據《安全生產法》規定給予責令限期改正，并處人民幣6萬元的處罰。飯店經理表示不服，認為自己雖然是生產經營單位，但總共只有六、七名員工，不應按照正規企業的標準去要求。并表示，如果要處罰，那相鄰的餐館、理發店、小賣部等也應一視同仁，都存在這些行為，也應一樣實施處罰。

　　該起案件之所以引起爭議，就是對法律的適用性和針對性、合法性和合理性等方面的理解存在矛盾。對于安全生產尤其是安全監管工作來說，依據《安全生產法》規定對生產經營單位實施“分類分級監管”，就顯得更加必要而緊迫。

　　一、如何理解安全生產法律體系的普適性和針對性

　　《安全生產法》第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法。”該條闡述的是《安全生產法》的適用范圍，也稱效力范圍。“中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位”，是指一切合法或者非法從事生產經營活動的企業、事業單位和個體經濟組織以及其他組織。包括國有企業事業單位、集體所有制的企業事業單位、股份制企業、中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業、合伙企業、個人獨資企業等，不論其性質如何、規模大小，只要是從事生產經營活動，都應遵守《安全生產法》的各項規定。

    以上不難看出，無論是規模大、人數多的高危企業，還是規模小、人數少的手工作坊，都受《安全生產法》的約束和規范，都應遵守該法的相關規定。所以，安監部門依法對該飯店存在的違法行為實施處罰并無不妥。

    但問題是，《安全生產法》的相關要求，諸如設置安全生產管理機構或者配備安全生產管理人員、如實記錄安全生產教育和培訓、將事故隱患排查治理情況如實記錄并向從業人員通報、制定生產安全事故應急救援預案并定期組織演練等，應當根據約束對象的不同而有所區別。

    如剛頒布施行《生產安全事故應急預案管理辦法》(安監總局令第88號)規定：“生產經營單位應當根據有關法律、法規、規章和相關標準，結合本單位組織管理體系、生產規模和可能發生的事故特點，編制相應的應急預案。”“生產經營單位應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。”同時，該法規又根據企業的具體情況不同提出具體要求：“生產經營單位風險種類多、可能發生多種類型事故的，應當組織缺編綜合應急預案。”“事故風險單一、危險性小的生產經營單位，可以只編制現場處置方案。”

    拿街頭常見的小商店來說，當然也屬于生產經營單位，但讓它嚴格按照《安全生產法》要求去實施安全生產教育培訓并如實記錄、開展隱患排查治理并如實記錄、制定應急預案并定期演練等，顯然有些勉為其難，也有些脫離安全生產工作的本義。

　　當然，無論是《安全生產法》還是配套的行政法規、部門規章和規范性文件，不可能將企業按性質、規模等區分開來分別要求，更無法確定區分的標準。因為事故都由隱患釀成，但隱患的存在形式和狀態各不相同，和企業的規模大小、人數多少并不具備必然的比例關系。

    現實中，也的確存在高危行業出事故少、工貿行業卻事故多發等現象。所以，對于能夠預防和減少事故發生的一些行為和措施，諸如教育培訓、隱患排查等，法律在宏觀層面加以規范和約束很有必要，但在具體實施過程中應予以區分和細化。

    對于企業來說，“法無禁止皆可為”，同時更要“法有規定必須為”。上述要求在《安全生產法》已有明確要求，且明確了適用主體范圍，所有企業均要主動落實。但對于未嚴格履行規定的行為是否要依法實施處罰，所引起的爭議還是緣于法律的執行力問題，即：《安全生產法》在對生產經營單位的具體要求上是否應具有漸變性，安監等職能部門在執法過程中，是否也應掌握相應彈性。

    如對于未如實記錄教育培訓情況的小商店、小餐館，只檢查了解安全狀況，不作硬性規定，不予行政處罰。但在諸如發生生產安全事故責任等的處罰中則要一視同仁，不能再有彈性。當然，要做到普適性和針對性、合法性和合理性的統一，必須要有具備相應法律效力的相關規定來明確和界定，不能讓區分標準過于隨意。

　　安全生產的本義，是在生產經營活動中，為避免發生造成人員傷害和財產損失的事故，有效消除或控制危險和有害因素而采取一系列措施，使生產過程在符合規定的條件下進行，以保證從業人員的人身安全與健康以及設備和設施免受損壞，環境免遭破壞，保證生產經營活動得以順利進行的相關活動。

    從這個意義上說，只要能夠達到保障人民群眾生命和財產安全的最終目的，企業采取任何措施都不應受到干涉。同樣，如果企業沒有采取法律規定的措施同樣能達到目的，無論是措施高效還是存有僥幸，同樣不應被否定和處罰。

    對于小餐館、小商店來說，安全生產和飯菜口味、商品價格等一樣，都應是企業的自主行為，都有自己選擇和確定方法途徑的權利，當然更必須有為選擇結果負責的義務。方法正確，企業受益;方法錯誤，企業受損甚至倒閉，這也是市場經濟優勝劣汰的自然體現。

    正如不能以行政命令要求飯店改變飯菜口味、責令商店增減商品種類一樣，政府部門同樣不應過多干涉企業抓安全生產的方法途徑。如果干涉超越了職責范圍，那政府部門必須要為這種干涉負責。從不少事故調查后的究責情況看，不少職能部門受到處理，這也是“法無授權不能為”的應有之義。

　　二、安全監管如何實施分類分級

　　如何對生產經營單位進行分類分級，既是貫徹落實《安全生產法》的必然要求，也是安監部門能否更好履職盡責的重要前提。所謂分類，是指根據生產經營單位危險性質的不同，劃分不同的行業或者領域類別。

    劃分的方式有兩種：一種是根據《國民經濟行業分類與代碼》(GB/T4754)進行分類，國民經濟行業共分為20個門類、96個大類，其中直接與生產經營活動有關的15個門類、80個大類。另一種是按照生產安全事故統計制度進行分類，分為煤礦、金屬非金屬礦山、化工和危險化學品等。

    所謂分級，是指根據生產經營單位存在的可能引發生產安全事故的風險程度，對其進行等級評估，確定事故風險等級。如此看，分類較為簡單明確，分級則需進行科學評估。也就是說，分類是指生產經營單位處于哪個行業，分級則是指生產經營單位可能引發生產安全事故的程度。

    按照“行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管”的要求，分類應是指生產經營單位應由哪個行業主管部門去實施直接監管，分級則是指行業主管部門應當對管轄范圍內的生產經營單位如何區分。從這種意義上說，分類是前提，分級是關鍵。就實施主體來說，無論是依據《國民經濟行業分類與代碼》還是生產安全事故統計制度，生產經營單位的分類都較為明確，只是在確定行業主管部門上較為復雜。因為過去對生產經營單位的分類帶有較為濃重的計劃經濟色彩，這種分類方法已經不符合當前的經濟發展形勢，大量私企和個體工商戶也處于無法明確分類的現實尷尬之中，要找到其行業主管部門也無據可循。這就要求我們在執行“行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管”工作機制時，必須著眼實際，立足長遠，在落實規定上既不呆板刻板，又必須把安全監管的責任切實落實下去。體制上無法解決的問題，可以通過建立健全機制來彌補。對于數量眾多的無行業主管部門的生產經營單位，就必須發動“行業自律”、“社會監督”和企業自身來積極履行安全生產主體責任，不能因為沒有行業主管部門就置之監管盲區。

    相比之下，分級需要科學嚴謹的評估。確定等級的依據除了可能引發生產安全事故的風險程度等客觀因素，也應包括主要負責人對安全生產工作的認識程度、投入力度等主觀因素。從這個意義上說，企業是否高危、事故是否多發，與企業性質、規模并無直接聯系。要建立生產經營單位風險等級浮動或進退機制，不用老眼光看人，只用實實在在的工作說話。通過對生產經營單位實施分類分級監管，使負有安全生產監督管理職責的部門能夠有效整合監管資源，充分發揮監管效能，也讓生產經營單位更好履行安全生產主體責任，最終實現生產經營單位自覺、自發、自主抓安全的理想局面。

　　法制是要求各項工作都應法律化、制度化，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究;法治則要求要嚴格依法辦事。法律在各種社會調整措施中具有至上性、權威性和強制性，而不是當政者的感性和任性。對于《安全生產法》新提出的“分類分級監督管理”這一新生事物來說，首先當然需要法制，既包括按照《國民經濟行業分類與代碼》等進行分類的傳統做法，也包括經過科學評估后的事故風險等級評定，更包括分類分級后如何開展監督管理的各項規章制度和運行機制?？紤]到分類分級的嚴肅性，作為實施分類分級監督管理的執行主體和實施綜合監管的部門，國家安監總局或國務院安委會辦公室應當根據《安全生產法》的規定，適時出臺配套法規對此進行明確，指出發展方向，提出宏觀要求，拿出具體標準。這個問題不盡快闡明，勢必會導致“法不責眾”，所謂嚴格執法也失去了法治基礎。

　　從安全生產工作的內在規律和安全監管工作的發展趨勢看，分類分級監督管理并不是預防和減少事故發生的治本之策，依然帶有一定的“人治”色彩，其根本原因還在于政府監管仍有大包大攬之舉、之嫌。當然，這也是由當前部分生產經營單位安全生產基礎薄弱、遵法守法意識淡薄等客觀現實決定的。但從安全監管的發展歷程看，分類分級監管是以往政府大包大攬到今后企業積極履行安全生產主體責任的必經階段。這個階段不應太長，更無須形成常態，但最終目的是在積極預防和減少事故發生的同時，使作為安全生產責任主體的廣大生產經營單位，能夠真正把安全生產工作當成自己的事來看待、重視并抓好。同時，政府回歸服務社會的本位，不失位，不越位，在建立完善法制的同時，又自覺處于法治之中。

　　三、如何提高安全監管效能

　　政府是安全生產工作的監管主體，企業是責任主體。“兩個責任主體”各司其職，各盡其能，是開展安全生產和安全監管工作的理想狀態。具體說，是政府及其職能部門依法依職責權限監督管理企業抓好其自身的安全生產工作，絕不是政府越過企業去替企業抓安全、查隱患。當前，政府及其職能部門對安全生產工作的重視程度不斷加大，抓安全生產工作的力度持續增強，最直接的體現就是檢查了多少家企業、為企業排查了多少問題隱患、處罰了多少金額等可以量化的工作，企業安全生產主體責任意識是否增強、企業安全生產本質水平是否提高等問題卻難以確定和衡量。“授人以魚不如授人以漁”?，F實工作中，確有些企業對安全生產工作重視程度不夠，排查問題隱患的能力不高，這種情況下，通過排查問題隱患或行政處罰來推進鞭策企業也在情理之中，但不應是工作常態。這種“授人以魚”雖能解一時之需，但顯然不能治本。即便是“授人以漁”，也不應是政府及其職能部門的法定職責，而應是企業的生存需求和自主行為。

　　對于安全生產和安全監管工作來說，法律法規體系都有明確具體的規定。如《安全生產法》明確規定了企業作為安全生產責任主體、企業主要負責人作為安全生產工作第一責任人等的具體職責，并規定了未嚴格履行職責應當給予的處罰?！栋踩a監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》(國家總局令第24號)也明確規定了安監部門對企業實施執法檢查時要重點檢查的19項內容?！堵殬I病防治法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》、《危險化學品安全管理條例》等法律法規也都明確了政府和企業要遵守落實的具體要求。這些都是“兩個責任主體”實施安全生產和安全監管工作的標準和依據，違反了就要被查處，釀成事故就要被處罰甚至倒閉，任何后果都是所觸犯違反法律法規的強制力體現，與領導意志要求無關，與外界形勢變化無關。

　　當前，無論是安全監管還是其它領域，都普遍存在任務重與人員少的矛盾，各級安監部門尤其如此，“五加二、白加黑”、“周六保證不休息、周日休息不保證”等幾乎成為各級安監部門的常態。這種狀況顯然不正常，也是法治和人治沖突的必然產物。如國內某地發生了重特大事故，每每都要組織全行業甚至全國性的安全生產大檢查或專項整治，有的甚至不惜搞行政命令式的停產停業，動輒開展“地毯式”、“全覆蓋”式檢查。有的一波未平一波又起，一個活動接一個活動，一個要求高于一個要求，這種臨時動議和大項工作極大影響和干擾了正常秩序，不忙才怪，不累才怪，人員夠用才怪。依法治安是安全生產法治化思維的具體體現，政府及其職能部門通過立法、執法等手段來規范安全生產秩序，企業通過守法來履行安全生產主體責任，進而助推生產經營活動，這些行為都要始終圍繞法律法規這個中心來進行。只有這樣，職能部門才能不斷總結積累經驗不足并及時上升為法律法規的意志，企業才能不斷夯實自身安全生產基礎，從而將某些工作用符合法律要求的制度固定下來，進而變成自覺和自發行為，在提高工作效率的同時，節約整合行政資源，提升企業安全文化。

信息來源：安全生產網